Een trein vol met Zwitserse dames op leeftijd trok begin deze maand naar het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in Straatsburg. De actiegroep KlimaSeniorinnen had de Zwitserse staat voor de rechter gesleept omdat deze niet genoeg zou doen tegen klimaatverandering. De rechter gaf de groep gelijk. ‘Sieg für KlimaSeniorinnen’, jubelden de activisten vervolgens. ‘Klimaschutz ist ein Menschenrecht!’
De uitspraak is een ‘een heel erg grote stap’, vindt universitair docent bestuursrecht Rowie Stolk, die dinsdag promoveerde op een onderzoek naar de toegang tot het recht van Nederlandse belangenorganisaties. ‘Deze uitspraak van het Europees Hof is gekoppeld aan wat er ruim tien jaar geleden in Nederland gebeurde.’ Stolk heeft het over de zaak Urgenda, waarbij ‘de Nederlandse rechter als eerste ter wereld de staat opdroeg meer te doen tegen klimaatverandering’.
Het klassieke idee in de trias politica – de scheiding tussen wetgevende, uitvoerende en rechterlijke machten – luidt dat de wetgever moet afwegen wat in het algemeen belang is en dat de rechter alleen maar individuele gevallen mag toetsen. ‘Klimaatverandering is geen individueel concreet geval. De amorfe massa kon niet naar de rechter stappen voor deze kwestie, werd gedacht. Urgenda deed dat tot veler verbazing met succes. Bijna alle juristen dachten: dit gaat nooit lukken. Het had ook net zo goed de andere kant op kunnen vallen.’
Onrechtmatige daad
Urgenda begon heel voorzichtig. ‘Je hebt in Nederland de bestuursrechter; die is er voor geschillen tussen burgers en de overheid. De civiele rechter is er voor geschillen tussen burgers. Als je het niet eens bent met de overheid dan kom je dus normaal gesproken bij de bestuursrechter uit. In deze zaak gebeurde dat niet. De civiele rechtbank treedt namelijk soms op als zogeheten restrechter als je niet naar de bestuursrechter kan.
‘Er moet in een rechtszaak sprake zijn van een onrechtmatige daad. Daarbinnen is een categorie die bepaalt dat er in strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm is gehandeld.’
In 1965 is door een rechter aan die categorie invulling gegeven met een klassiek arrest: de kelderluikzaak. ‘In een Amsterdams café stond een kelderluik open en iemand viel daarin en raakte gewond. Er was geen wettelijke regel overtreden, maar de vraag was of diegene die het luik open had laten staan, zonder pas-op-bordje of zoiets, aansprakelijk was. De rechter stelde dat die persoon wel degelijk verantwoordelijk was voor de schade.
Grote gevolgen
‘De juristen van Urgenda pasten deze regel toe op schade door het klimaat, en met succes, terwijl deze regel nooit bedacht is voor iets als het klimaat. Dat de Nederlandse regering klimaatverandering had erkend, gaf de doorslag bij de rechter. De staat had ook bepaald wat er moest gebeuren om die verandering tegen te gaan. Dan moeten ze zich ook aan hun eigen afspraken houden.’
Na het vonnis van de rechtbank was de verwachting dat de zaak bij het Gerechtshof onderuit zou gaan. Dat gebeurde niet. En in 2019 oordeelde de Hoge Raad óók nog eens in het voordeel van Urgenda. Dit succes had internationale gevolgen.
‘De Europese rechter had nog niet eerder een uitspraak over het klimaat gedaan, in Zwitserland gebeurde dat vervolgens wel. Iedereen hield dan ook z’n adem in, en uiteindelijk volgde het Hof de Nederlandse lijn: klimaat is een mensenrecht en als een staat niet genoeg doet om klimaatverandering tegen te gaan dan wordt dit recht, dat is vastgelegd in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), geschonden.’
Deze uitspraak heeft grote gevolgen. ‘Landen waar rechters nog terughoudend zijn om het EVRM zo uit te leggen, hebben nu een Europese uitspraak voor zich liggen. Ik verwacht nog veel meer klimaatzaken.’
Toeslagenaffaire
Het onderzoek van Stolk is gericht op de toegang van belangengroepen tot het Nederlands recht. ‘Nederland is bijzonder omdat in theorie belangenorganisaties als partij naar de rechter mogen en daar opkomen voor groepen mensen en zelfs de hele samenleving. Dat is heel vooruitstrevend. In de meeste landen is dat niet op deze schaal mogelijk.’
Er zitten wel mitsen en maren aan die toegang. ‘Een kwestie is dat je met een zaak mogelijk naar de civiele - of bestuursrechter kan. Als er één “rechtsgang” was voor het procederen tegen de overheid dan was the sky the limit. Je zou dan als belangenorganisatie tegen alles wat de overheid besluit kunnen procederen. Uiteindelijk kun je toch alleen over individuele zaken bij de bestuursrechter procederen. In een stikstofzaak lukt dat het dan nog wel om iets te regelen dat het individuele overstijgt. Want door juridisch bezwaar te maken tegen een bouwvergunning van een boer, kun je het landelijk beleid aanvechten. De komst van een bedrijf heeft namelijk direct invloed op planten en dieren: op de leefomgeving van een groep mensen.’
Maar rond bijvoorbeeld vreemdelingenrecht en het recht op een uitkering is het heel lastig om overheidsbeleid te veranderen. ‘Bij de toeslagenaffaire had een belangenorganisatie nooit naar de bestuursrechter gekund. Ieder slachtoffer heeft namelijk een individueel besluit gekregen, iets waartegen je kunt procederen. Dat daarachter discriminerend overheidsbeleid zit, kan een belangenorganisatie niet aanvechten.’
Ter Apel
‘Soms lukt het toch. In de zaak rond de vluchtelingenopvang in Ter Apel ging Vluchtelingwerk Nederland naar de civiele rechter. Dat zou eigenlijk niet moeten kunnen, want vluchtelingen kunnen in theorie bij de bestuursrechter procederen over de kwaliteit van de opvang. De civiele rechter bepaalde echter dat we van vluchtelingen die in de open lucht moeten slapen niet mogen verwachten dat ze een beroepsschrift schrijven.’
Het recht moet ruim toegankelijk zijn voor belangenorganisaties, vindt Stolk. ‘Dat draagt bij aan de rechtsgelijkheid en -bescherming. Wel vind ik dat, zeker bij de civiele rechter, het normale procesrecht te vaak wordt toegepast op zaken waar dat niet echt hoort, alsof het om een gekochte niet deugende koelkast gaat. We moeten echt nadenken over een vorm van constitutioneel procesrecht in zaken tegen de overheid die gaan over het algemeen belang zoals het klimaat en stikstof, bijvoorbeeld door een beroep tegen algemene wet- en regelgeving van de overheid mogelijk te maken. Dat vergt echter een wetswijziging. Het is de vraag of de politiek daar aan wil. Vanwege de toeslagenaffaire is er wel een politieke beweging om de toegang naar de rechter makkelijker te maken.
‘Tegelijkertijd zijn er in de Tweede Kamer ook moties van SGP, BBB en JA21 aangenomen die juist de toegang van belangenorganisaties tot de rechter beperken. De Kamer wil namelijk niet te veel “politieke” geschillen in de rechtbank. Ik snap die spanning ook wel. De Kamer denkt dan: hallo, mogen politici nog besluiten nemen?’
Rowie Stolk, Procederende belangenorganisaties in de polder: Een interdisciplinair perspectief op de toegang tot de rechter. Promotie was op 23 april